[ITALIANO] Il format televisivo: brevi cenni sulla giurisprudenza italiana e spagnola

(Articolo pubblicato in rivista Diritto & Diritti  – ISSN 1127-8579 – il 19 marzo 2013)


1.- Introduzione

Grazie alla globalizzazione ed alla rete telematica, alcuni format televisivi di successo, hanno avuto una rilevante diffusione planetaria.

Il programma d’intrattenimento Chi vuol essere milionario? sembra aver suscitato le stesse emozioni negli telespettatori italiani ed indiani, nonostante le diversità culturali. Il film Slumdog Milionarie ha perfettamente condensato questi sentimenti. Programmi come X factor, Ballando con le stelle, Cash cab (in Italia Cash Taxi) ed il famigerato Grande fratello hanno dimostrato che le barriere culturali possono essere superate dalla condivisione di un modello comune di spettacolo, anche se, sotto altro profilo, l’acquistare prodotti che sono in grado di garantire un certo risultato ai fini dell’audience finisce per impigrire la creatività delle emittenti televisive e delle società di produzione nazionali, capaci nel passato di grandi risultati, tutti italiani.

L’utilizzazione sempre più diffusa in Italia di format televisivi creati all’estero e che hanno riscosso un grande successo di pubblico in diversi paesi pone l’attenzione sull’esigenza di un’efficace tutela giuridica del format televisivo nell’ordinamento nazionale, vista la mancanza di una specifica normativa di protezione di questa peculiare forma di opera d’ingegno.

In particolare, in questa sede si intende evidenziare la tutela giuridica del format televisivo in Italia, con particolare riguardo all’evoluzione della giurisprudenza italiana in assenza di una specifica normativa posta a sua tutela, nonché tratteggiare un parallelo con la giurisprudenza spagnola. Lo scopo è quindi quello di evidenziare meglio le soluzioni prospettate dagli ordinamenti giuridici in questione.

2.- Il format televisivo nel diritto italiano

In occasione del convegno “Fiction TV: una grande opportunità” organizzato dalla Regione Lazio nel 2007, il presidente della S.I.A.E. (Società Italiana degli Autori e degli Editori) allora in carica ha dichiarato che “Il Format per il nostro ordinamento giuridico non vale nulla. Gli autori di Format non hanno protezione, chiunque può appropriarsene. Ci sono circa duecento interventi della magistratura che negano al Format una tutela giuridica1.

Con queste dure parole, l’avvocato Giorgio Assumma ha messo in evidenza un serio problema: la mancanza di una effettiva tutela giuridica del format televisivo nell’ordinamento italiano. Ma cos’è un format televisivo e perché non viene tutelato dal nostro ordinamento giuridico con una specifica normativa?. A questa domanda, cercheremo di dare una risposta.

La S.I.A.E. ha elaborato, alcuni anni fa, una definizione di format, definendolo “un’opera dell’ingegno avente struttura originale esplicativa di uno spettacolo e compiuta nell’articolazione delle sue fasi sequenziali e tematiche, idonea ad essere rappresentata in un’azione radiotelevisiva o teatrale, immediatamente o attraverso interventi di adattamento o di elaborazione o di trasposizione, anche in vista della creazione di multipli. Ai fini della tutela, l’opera deve comunque presentare i seguenti elementi qualificanti: titolo, struttura narrativa di base, apparato scenico e personaggi fissi2.

Tale definizione è stata poi ripresa anche dall’Autorità per la Garanzia nelle Comunicazioni in due diverse delibere: la n° 699/01/CSP del 20013 e la n° 60/09/CSP del 20094. Anche la Cassazione l’ha fatta propria in una nota sentenza5.

Orbene, la definizione elaborata dalla S.I.A.E. non è però sufficiente per individuare pienamente il format televisivo ai fini di una sua a effettiva tutela giuridica. Poiché la legge sul diritto d’autore nulla dispone in merito ai format televisivi e la S.I.A.E. si è spinta fino a definirli come “opere dell’ingegno”, vi è certamente un deficit normativo. Di fronte a tale lacuna, la giurisprudenza – con riferimento al format – è partita dal principio che l’idea come tale non possa essere protetta quale opera dell’ingegno. Per ottenere una protezione giuridica è necessario che tale idea venga manifestata in modo nuovo e creativo, cosicché la sua forma possa essere tutelata: il diritto d’autore, quindi, tende a tutelare questo modo “creativo” in cui l’idea viene manifestata6. Di conseguenza, la giurisprudenza ha tutelato la manifestazione di una “idea creativa ed originale” che si cela dietro il programma televisivo piuttosto che il format televisivo.

In questo senso, il Tribunale di Roma nel 20007, ha escluso la protezione di diritto d’autore per un format televisivo privo di “elementi di originalità e creatività e carente di espressione formale” e ancora, successivamente, anche il Tribunale di Cagliari8 nel 2007 si è pronunciato adducendo che “Lo schema di programma televisivo, c.d. “format”, è tutelato dal diritto d’autore solo nel caso in cui esso consista in un’idea elaborata dotata di creatività e originalità”.

La Cassazione, in tema di diritto d’autore relativo a programmi televisivi, ha sancito nel 2011 che “(…) al fine di stabilire se un “format” integri gli estremi dell’opera dell’ingegno protetta dal diritto di esclusiva, è necessario, in particolare quando si tratti di un’opera caratterizzata da uno sviluppo narrativo diacronico, articolata in una successione di episodi, che vi sia una struttura programmatica dotata di un grado minimo di elaborazione creativa, la quale sia caratterizzata dall’individuazione iniziale almeno degli elementi strutturali della vicenda, quali l’ ambientazione nel tempo e nello spazio, i personaggi principali, il loro carattere e il filo conduttore della narrazione9.

Il concetto giuridico di creatività cui fa riferimento l’articolo 1 della Legge 22 aprile 1941, n° 633, secondo la Suprema Corte non coincide con quello di creazione, originalità e novità assoluta, atteso che ciò che conta, ai fini della violazione dell’esclusiva, è che i tratti essenziali caratterizzanti l’opera anteriore siano riconoscibili nell’opera successiva, secondo un apprezzamento di fatto riservato al giudice di merito, sindacabile in sede di legittimità solo per vizio della motivazione. Ne consegue che non sussiste alcuna contraffazione quando la ripresa del “format” (da intendersi come il canovaccio di uno spettacolo, in cui si inseriscono improvvisazioni costituite dalle prestazioni dei partecipanti ad esso, costituito da un titolo, una struttura narrativa di base, un apparato scenico e personaggi fissi) si esplichi mediante la sola riproduzione di particolari non significativi o già noti o che costituiscano semplici idee diversamente rappresentante, cioè di elementi secondari o di dettaglio10.

Molto interessante è tuttavia evidenziare come in un decennio la giurisprudenza abbia dilatato la nozione degli “elementi di originalità e creatività e di espressione formale” posti a fondamento della tutela dell’opera di ingegno finendo per attribuire tutela al format proprio ai sensi della Legge 22 aprile 1941, n° 633 e dell’articolo 2598 del codice civile. Infatti nella recente ordinanza del Tribunale di Roma del 21 ottobre 2011, relativa ad una disputa avente ad oggetto la tutelabilità di un’opera (programma televisivo) che si assumeva plagiata, la realizzazione del plagio e la sussistenza dei presupposti per adottare una tutela ex articolo 2598 del codice civile sorta tra gli autori, la produttrice e l’emittente del programma “Ballando con le stelle” e gli autori, la produttrice e l’emittente del programma “Baila”, il Collegio ha chiarito – in sede di reclamo, ribadendo quanto già espresso dal medesimo Ufficio in composizione monocratica – che il programma “Ballando con le stelle” risultava essere tutelabile in quanto “le opere audiovisive vengono comprese nella nozione di opera cinematografica alla quale sono assimilate; … ai fini della tutela autoriale del soggetto televisivo è sufficiente una soglia minima di complessità espressiva” e nel caso di specie “l’impianto complessivo dell’opera, lo spunto narrativo, l’ambientazione, la scelta e il sistema di presentazione dei personaggi, anche tramite la visione dei filmati, l’indagine sulle interazioni tra i partecipanti, le scenografie, il ritmo impresso alle sequenze sceniche e gli snodi narrativi evidenzino un’elaborazione originale e personale dell’autore, che pur utilizzando una serie di elementi e contenuti già noti e utilizzati in altri programmi, ha trovato uno spunto di originalità nelle modalità di assemblaggio”.

E’ quindi evidente che con tale provvedimento si potrebbe ritenere avviata una tutela giurisprudenziale, ai sensi della Legge 22 aprile 1941, n° 633, del format televisivo che “presenti elementi sufficienti di originalità e di creatività con riferimento alla struttura narrativa, allo stile di narrazione, alla presentazione dei contesti e dei contenuti, alla selezione dei personaggi, tale da costituire un’elaborazione originale”. Non resta che attendere per verificare se, in assenza dell’atteso intervento del legislatore, l’interpretazione sopra riportata verrà confermata dalla successiva giurisprudenza di merito e di legittimità, consentendo in tal modo di dare fiducia alle imprese del settore televisivo, anche quelle minori, per investire anche sulla creazione di nuovi format.

3.- Il format televisivo nel diritto spagnolo

Il diritto d’autore in Spagna si configura come un diritto unitario che permette ai terzi di avvalersi anche del diritto di riproduzione, di comunicazione, di distribuzione e di trasformazione. Il diritto d’autore così com’è strutturato dall’ordinamento ispanico ha come oggetto l’opera. La legge spagnola stabilisce che sono oggetto di proprietà intellettuale tutte le creazioni originali letterarie, artistiche o scientifiche espresse attraverso qualunque mezzo o supporto, tangibile od intangibile, attualmente conosciuto o che sarà inventato in futuro. Fra le opere incluse dall’articolo 10 della Legge sulla proprietà intellettuale vi sono anche le opere cinematografiche nonché ogni altra opera audiovisiva11.

La dottrina spagnola (Espín Cánovas), seguendo l’approccio della dottrina italiana, esclude che la sola idea, anche se originale, sia passibile di tutela in quanto mera opera dell’ingegno. Tale orientamento è confermato anche dalla giurisprudenza spagnola per cui le semplici idee astratte del pensiero umano non possono essere protette dal diritto d’autore. Le idee devono essere strutturate in maniera “formale” ed essere messe per scritto per poter godere di una relativa tutela12.

Secondo il Tribunale Supremo Spagnolo le opere devono essere originali dato che le idee possono essere o non essere importanti: “rilevante è la forma originale della loro espressione13.

In una risoluzione emessa il 24 giugno 2004, relativa alla controversia Meeting Ibérica contro Axel Spinger, il Tribunale Supremo ha ribadito tale orientamento evidenziando che il presupposto primordiale perché una creazione umana possa essere considerata opera tutelabile è l’originalità, vale a dire, l’aver creato qualcosa di nuovo che prima non esisteva. La creazione deve essere una “novità oggettiva”, requisito propedeutico al suo riconoscimento ex articolo 10 della Legge sulla proprietà intellettuale. Contrariamente, non sarà tutelato tutto ciò che sia divenuto, nel frattempo, patrimonio comune e di pubblico dominio14.

Se da una parte è sostanzialmente vero che il format televisivo non rientra nell’ambito della protezione sopra delineata, dall’altra parte è altrettanto vero che esso venga considerato dal giudice spagnolo come una “creazione originale dell’essere umano espressa attraverso un mezzo o supporto materiali od immateriali” e così rientrare de plano nella definizione ex articolo 10 della più volte citata legge sulla proprietà intellettuale.

La giurisprudenza spagnola, difatti, ha chiarito che il format televisivo può essere considerato come “opera dell’ingegno” se contiene una descrizione della struttura del programma, o meglio, se comprende al suo interno una sequenza preordinata di azioni, interventi, avvenimenti ed eventi organizzati. Tali contenuti devono tuttavia essere suscettibili di ricreare, attraverso l’esecuzione tecnica, una o più rappresentazioni unitarie dirette ad un determinato pubblico. Il format televisivo deve, inoltre, specificare le caratteristiche intrinseche dei personaggi, della sceneggiatura, eccetera. Perciò, le semplici e generiche concezioni riguardanti un programma di televisione non potranno essere considerate opere. La protezione che discende dalle disposizioni sulla proprietà intellettuale dipende, in gran parte, dal grado di astrazione dell’idea. Il punto più elevato dell’astrazione dell’idea sarà il “luogo comune” e nella misura in cui si riduce il livello di astrazione possono ottenersi formulazioni elaborate e suscettibili di essere protette dalla proprietà intellettuale15.

In una recentissima sentenza il format televisivo è stato definito come “un’opera dell’ingegno umano che incorpora una struttura o forma originale, costituita da una predeterminata unione o sequenza di elementi che, costituendo lo scheletro di un programma televisivo, sia quest’ultimo un magazine, un game show, un talk show, un quiz show, permetto la sua messa in scena, così come la sua individualizzazione rispetto ad altri formati del suo stesso genero16.

La sentenza spiega per di più che il format televisivo “costituisce il manuale d’istruzioni o la ricetta per la produzione di una opera audiovisiva” e che viene immesso nel sistema giuridico “onde sfruttare i diritti derivanti dalla vendita o licenza dello stesso ai produttori e distributori”.

La giurisprudenza ispanica però non si limita soltanto ad applicare le norme concernenti la proprietà intellettuale. In una nota sentenza, il Tribunale Commerciale n° 6 di Madrid, ha deciso di estendere al format televisivo le garanzie previste in materia di concorrenza sleale17. Il Tribunale, dopo aver accertato il plagio di un format televisivo, ha condannato una emittente nazionale ad interrompere la trasmissione del format plagiato riconoscendo alla televisione locale un congruo risarcimento.

Tra le varie iniziative poste a tutela dei format, è importante segnalare che la Academia de las Ciencias y las Artes de Televisión ha istituito (maggio 2011) un registro per i format televisivi il quale, pur non avendo natura di registro pubblico, ha la funzione di tutelare gli autori dei format di nuova creazione. Anteriormente era diffusa la prassi dell’autenticazione delle opere per via notarile, per ovviare ai non infrequenti casi di diniego di registrazione nel Registro Spagnolo della Proprietà Intellettuale. Il notaio si limitava ad autenticare scritture private o rogare atti pubblici contenenti i dati dell’autore, la data e l’ora del deposito dell’opera e questo sistema consentiva all’autore di poter dimostrare la paternità e la data certa dell’opera, senza rischiare di vedersi rifiutare la sua registrazione nel Registro Spagnolo della Proprietà Intellettuale per mancanza di originalità. In particolare, i format televisivi molte volte sono stati giudicati inidonei a comunicare idee o conoscenze nuove od originali e per tale motivo è stata loro negata la registrazione. Per arginare le conseguenze del diniego di registrazione, gli autori erano costretti, prima della istituzione del “registro dei format”, a registrare i copioni delle serie e dei programmi come se fossero state opere letterarie ovvero, alternativamente, a ricorrere all’autenticazione dell’opera da parte di un notaio.

Infine, si segnala un’ultima iniziativa posta a tutela del format, che si pone come una valida alternativa al “registro dei format” della Academia de las Ciencias y las Artes de Televisión: a dicembre 2012, l’Entidad de Gestión de Derechos de los Productos Audiovisuales (EGEDA), ente autorizzato dal Ministero dei Beni Culturali che gestisce, rappresenta e difende in tutto il territorio spagnolo gli interessi dei produttori audiovisivi, in collaborazione con il Colegio de Registradores de España (registro dei beni mobili), ha creato il primo registro “on-line” di opere, registrazioni audiovisive, format televisivi e copioni che consente di autenticare la proprietà intellettuale e proteggere i diritti d’autore. Il registro “on-line” consente ad ogni autore di autocertificare l’opera attraverso la cosiddetta “prueba de autoría sólida”, salvando il suo contenuto telematicamente ed inserendola nei registri dei beni mobili.

A differenza dell’Italia, quindi, in Spagna si sono registrate interessanti iniziative, sia della pubblica Amministrazione sia degli enti privati di settore, dirette alla creazione di strumenti alternativi di protezione dei diritti sui prodotti audiovisivi, ed in particolare dei format, al fine di superare la mancanza di una specifica tutela normativa. Riepilogando, infine, se la legge spagnola non fornisce una specifica tutela al format televisivo, se non in quanto opera audiovisiva, la giurisprudenza ha realizzato di fatto una tutela per il format televisivo solo se sussistono particolari requisiti, quali ad esempio, la struttura o forma originale dell’opera e la predeterminata unione di sequenze e di elementi che permettono la sua messa in scena, dimostrandosi comunque molto selettiva nel valutarne l’originalità.

4- Conclusioni:

Sebbene non esista una definizione legale di format nell’ordinamento italiano come quello spagnolo e non vi sia in entrambi gli ordinamenti giuridici una tutela legale ad hoc, la giurisprudenza sia italiana sia spagnola hanno cercato di colmare il vuoto legislativo, applicando al format televisivo, quale opera d’ingegno audiovisiva, le garanzie previste in materia di concorrenza sleale.

Resta indiscutibile, anche al fine di garantire la massima tutela agli operatori commerciali che nell’utilizzo dei format per la realizzazioni di programmi televisivi investono ingenti capitali, l’urgenza di un intervento legislativo in entrambi gli ordinamenti nazionali volto a regolamentare finalmente questa peculiare categoria dell’opera di ingegno.

Marco Sbrocca

Francesco G. Leone

NOTE:

1.- “La S.I.A.E. per progetto di legge sul format”. Notiziario della SIAE. Roma, 5 luglio 2007. [On line] Url: http://www.siae.it. Consultato il 11 magio 2012.

2.- Bollettino della SIAE, 1994, p. 546.

3.- Consultazione pubblica concernente il contenuto del provvedimento relativo alla determinazione dei criteri di attribuzione delle quote di diritti residuali derivanti dalla limitazione temporale dei diritti di utilizzazione televisiva acquisiti dagli operatori radiotelevisivi a norma dell’art. 2, comma 4, della Legge 30 aprile 1998, n° 122. (Deliberazione n° 600/01/CSP). Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 13 dicembre 2001, n° 289. Al punto 2, sub 1, e) si legge “per i format intesi come produzioni aventi struttura originale esplicativa di uno spettacolo e compiuta nell’articolazione delle sue fasi sequenziali e tecniche, idonee ad essere rappresentate in un’azione radiotelevisiva o teatrale, immediatamente o attraverso interventi di adattamento o di elaborazione o di trasposizione, anche in vista della creazione di multipli. Ai fini della tutela l’opera deve comunque presentare i seguenti elementi qualificanti: titolo, struttura, narrativa di base, apparato scenico, personaggi”.

4.- Regolamento concernente i criteri di attribuzione di quote di diritti residuali derivanti dalla limitazione temporale dei diritti di utilizzazione televisiva acquisiti dagli operatori radiotelevisivi. (Deliberazione n° 60/09/CPS). Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 3 luglio 2009, n° 152. Al punto 1, lettera h) si legge “«format»: l’opera dell’ingegno depositata presso la S.I.A.E. a norma della rispettiva regolamentazione avente struttura originale ed esplicativa di una produzione audiovisiva e compiuta nell’articolazione delle sue fasi sequenziali e tematiche, idonea ad essere riprodotta in un programma radiotelevisivo, immediatamente o attraverso interventi di adattamento o di elaborazione o di trasposizione, anche in vista della creazione di multipli”.

5.- “In tema di diritto di autore relativo a programmi televisivi, ai fini della configurabilità di un’opera dell’ingegno, pur potendosi prescindere da una assoluta novità e originalità di essa e nell’ambito di un concetto giuridico di creatività comunque soggettivo, è necessario, con riferimento al “format”, cioè all’idea base di programma quale modello da ripetere anche da altre emittenti o in altre occasioni ed in assenza di una definizione normativa, avere riguardo alla nozione risultante dal bollettino ufficiale della SIAE n°. 66 del 1994, secondo cui l’opera, ai fini della prescritta tutela, deve presentare, come elementi qualificanti, delle articolazioni sequenziali e tematiche, costituite da un titolo, un canovaccio o struttura narrativa di base, un apparato scenico e personaggi fissi,, così realizzando una struttura esplicativa ripetibile del programma”. Cassazione Civile, Sezione I, 17 febbraio 2010, n° 3817.

6.- “La protezione accordata dalla Legge 22 aprile 1941 n° 633 e successive modificazioni alle opere dell’ingegno aventi carattere creativo concerne l’idea non in quanto tale, bensì il modo in cui l’idea viene espressa, e cioè la forma dell’opera. Ne consegue che gli spunti, i suggerimenti o la comunicazione di un’idea non godono della tutela autorale, che protegge solo la forma espositiva”. Tribunale di Bologna, Sezione Speciale Proprietà industriale ed intellettuale, 26 settembre 2011. 7.- Tribunale di Roma, 27 gennaio 2000.

8.- Tribunale di Cagliari, 26 gennaio 2007.

9.- Cassazione Civile, Sezione I, 13 ottobre 2011, n° 21172.

10.- Cassazione Civile, Sezione I, 16 giugno 2011, n° 13249.

11.- Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, regularizando, aclarando y armonizando las disposiciones legales vigentes sobre la materia. Artículo 10. Obras y títulos originales: 1. Son objeto de propiedad intelectual todas las creaciones originales literarias, artísticas o científicas expresadas por cualquier medio o soporte, tangible o intangible, actualmente conocido o que se invente en el futuro, comprendiéndose entre ellas: a) Los libros, folletos, impresos, epistolarios, escritos, discursos y alocuciones, conferencias, informes forenses, explicaciones de cátedra y cualesquiera otras obras de la misma naturaleza; b) Las composiciones musicales, con o sin letra; c) Las obras dramáticas y dramático-musicales, las coreografías, las pantomimas y, en general, las obras teatrales; d) Las obras cinematográficas y cualesquiera otras obras audiovisuales; e) Las esculturas y las obras de pintura, dibujo, grabado, litografía y las historietas gráficas, tebeos o comics, así como sus ensayos o bocetos y las demás obras plásticas, sean o no aplicadas; f) Los proyectos, planos, maquetas y diseños de obras arquitectónicas y de ingeniería; g) Los gráficos, mapas y diseños relativos a la topografía, la geografía y, en general, a la ciencia; h) Las obras fotográficas y las expresadas por procedimiento análogo a la fotografía; i) Los programas de ordenador.2. El título de una obra, cuando sea original, quedará protegido como parte de ella.

12.- La Sentenza del Tribunale Commerciale n° 2 di Madrid, del 9 giugno 2005, coerentemente con la dottrina prevalente, ha sottolineato che: “Constituye lugar común dentro del panorama doctrinal aquella concepción con arreglo a la cual las simples ideas, por no ser susceptibles de apropiación al ser patrimonio de la humanidad, no pueden ser objeto de tutela dentro de la órbita de los derechos de autor, siendo menester, para gozar de dicha protección, que la idea como tal se haya plasmado de forma relativamente estructurada en algún medio de expresión formal, en nuestro caso la palabra escrita. En tal sentido, señala ESPIN que la idea es de libre circulación, lo que se justifica por la utilización que el autor hace de los datos existentes en la sociedad que, después de su propia creación, devuelve a ésta”. ESPÍN CÁNOVAS, Diego. “Los derechos del autor de obras de arte”, Madrid, 1996, p. 66.

13.- Sentenza del Tribunal Supremo del 26 novembre 2003: “No importa la idea, ni si los datos históricos reflejados eran conocidos, o novedosos; lo relevante es la forma original de la expresión -exposición escrita-. Y así lo advierte, con pleno acierto, el juzgador de primera instancia al resaltar “el propio y personal sentido expositivo del autor”.

14.- Sentenze del Tribunale Supremo Spagnolo del 20 febbraio 1992, 26 ottobre 1992, 17 ottobre 1997 e 26 novembre 2003.

15.- Sentenza dell’Udienza Provinciale di Madrid, n° 182/09 del 2 luglio 2009.

16.- Sentenza dell’Udienza Provinciale di Toledo, n° 220/12 del 17 luglio 2012.

17.- Sentenza del Tribunale Commerciale n° 6 di Madrid, n° 373/07, del 18 giugno 2007. In questo caso siamo in presenza di due programmi televisivi, uno a livello locale e l’altro a livello nazionale che presentano entrambi lo stesso tipo di format. L’attore ha chiesto ed ottenuto l’applicazione delle norme sulla concorrenza sleale, soprattutto quelle riguardanti l’imitazione, lo sfruttamento della reputazione altrui e l’induzione all’infrazione contrattuale. Il convenuto non solo ha cancellato il suo programma, ma ha dovuto risarcire l’attore.

[ESPAÑOL] La legislación en materia de internacionalización de empresas italianas

El Working paper original, ha sido publicado on line por el Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI) en la sección Monitor Económico Latinoamericano el 9 de septiembre de 2012. Url: http://www.caei.com.ar. La presente reproducción ha sido adaptada por el autor para que pueda ser publicada por el Bufete de Abogados Sbrocca (Studio Legale Sbrocca) de Roma, Italia.


1.- Introducción

Las cuestiones jurídicas que a continuación serán analizadas se encuentran reguladas por la legislación concurrente según así lo establece el artículo 117 inciso 3 de la Constitución de la República Italiana. Si bien es cierto que el dictado constitucional ha omitido incluir la palabra “internacionalización” entre las potestades legislativas enunciadas por dicho artículo, la continua praxis parlamentaria considera esta última como una subcategoría de la materia “comercio exterior” que sí aparece mencionada por la ley fundamental del Estado italiano.

Antes de la reforma constitucional del año 2001, el Estado se arrogaba la potestad legislativa exclusiva en todas las cuestiones relativas al comercio exterior, y por ende, de la internacionalización. Actualmente, dicha potestad no es más exclusiva sino compartida con las regiones italianas. Es menester no confundir conceptualmente ambos términos, debido a que el comercio exterior y la internacionalización de empresas no son sinónimos. El primero se refiere, en su acepción más simple, a toda actividad empresarial finalizada a la importación y exportación de bienes y servicios. El segundo, al proceso de continua adaptación llevado a cabo por las empresas nacionales dispuestas a operar, de manera estable, en el extranjero. El presente trabajo examinará los instrumentos jurídicos a disposición de las empresas italianas dispuestas a consolidarse en el exterior incluyendo, en la parte final, una serie de consideraciones personales.

Pues bien, habiendo dejadas por sentadas estas premisas, será necesario familiarizarse con algunos conceptos básicos del derecho público italiano antes de abordar el tópico en cuestión para que la lectura del presente trabajo sea más amena y prolija.

2.- Breve introducción al derecho público italiano

La península itálica está dividida administrativamente en veinte regiones, quince de las cuales con estatutos ordinarios1, cinco con estatutos especiales2 y dos provincias autónomas de Trento y Bolzano. Es también una república parlamentaria en donde todas las cuestiones de Estado se debaten exclusivamente en el parlamento. El sistema bicameral italiano está conformado por una cámara alta, el Senado de la República, integrado por 315 miembros a los cuales hay que sumarle un número variable de senadores vitalicios y por una Cámara de Diputados que cuenta con 630 miembros. Los diputados son elegidos a través del sufragio universal por los ciudadanos italianos mayores de 18 años y los senadores por los ciudadanos que hayan cumplido 25 años de edad. Los senadores vitalicios suelen ser destacadas personalidades nacionales distinguidas por méritos excepcionales en el campo social, científico, artístico o literario y son nombrados directamente por el presidente de la República. El voto en Italia es facultativo y no obligatorio a pesar de que la Constitución establece que su ejercicio es un deber cívico de los ciudadanos. Una pluralidad de proyectos de ley están siendo examinados por las comisiones de asuntos constitucionales de Diputados y de Senadores con la firme intención de reducir el número de escaños en ambas cámaras. Otros proyectos de ley, en cambio, buscan remplazar el actual bicameralismo perfecto por un Senado federal y por una Cámara de Diputados con competencias específicas.

El presidente de la República es el jefe de Estado y representa la unidad de la nación. Su mandato dura siete años y es elegido por el parlamento en sesión conjunta de sus miembros. El presidente del consejo de ministros, a su vez, se encarga de administrar los asuntos generales del Estado. Por lo general, es el máximo exponente de una colación de partidos políticos que resulten ganadores en las elecciones políticas generales y sus poderes, en un sistema rígidamente parlamentario como lo es el italiano, encuentra un solo límite: la dialéctica entre los legisladores oficialistas y de la oposición.El gobierno, luego de prestar juramento por manos del presidente de la República, tiene la obligación de presentarse ante las cámaras para recibir el voto de confianza. Por lo tanto, durante una legislatura, podrán alternarse uno o más gobiernos y será el parlamento a decretar el inicio y el final de cada uno.

La Constitución distingue tres tipos de competencias legislativas. Pueden ser generales, exclusivas y como se ha dicho en la introducción, concurrentes. Las regiones tienen competencia legislativa general y pueden sancionar leyes en cualquier ámbito salvo en las materias reservadas exclusivamente al Estado3. En las materias de legislación concurrente4intervienen por un lado el Estado, determinando los principios fundamentales de tales leyes, y por el otro las regiones que emanan materialmente dichas normas observando la Constitución, los vínculos internacionales impuestos por el ordenamiento comunitario, las obligaciones internacionales y los principios fundamentales establecidos por el Estado.

3.- Marco regulatorio de la internacionalización de las empresas italianas

Antes de la reforma constitucional del 2001 el sistema se basó en el denominado principio del paralelismo que permitió al Estado y a las regiones ejercer funciones administrativas derivadas de las respectivas potestades legislativas. La competencia legislativa fue general para el Estado y taxativamente numerada para las regiones. Durante este período, caracterizado por el monopolio estatal del comercio exterior, fueron sancionados leyes y decretos legislativos5 que concedieron subsidios a las PYMES y a las empresas exportadoras que ya operaban de manera estable en los mercados internacionales. Ingentes recursos económicos del Estado se asignaron a través de las leyes 29 de octubre de 1954 n°10836 y 21 de febrero de 1989 n° 837 hasta que fueron abrogadas por el Decreto Ley 22 de junio de 2012 n° 838 convertido con modificaciones por la Ley 7 de agosto de 2012 n° 134.

A su vez, fueron actuados programas bilaterales y plurinacionales anuales aprobados por el Comité Interministerial para la Programación Económica (CIPE)9 para estimular las exportaciones. En verdad la Ley 26 de febrero de 1992 n° 21210 que fue inicialmente concebida para impulsar programas de transición de los países de Europa oriental hacia las economías de mercado, incluyó a partir del 2001, a países como Argelia, Egipto, Libia, Marruecos y Túnez. En el año 2003, la quinta comisión del mencionado Comité Interministerial que tiene a su cargo la coordinación y dirección estratégica de las políticas comerciales hacia el exterior, incorporó nuevas naciones beneficiarias como por ejemplo Albania, Armenia, Arzeibayán, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Chipre, Croacia, Estonia, Federación Rusa, Georgia, Jordania, Irak, Kazajstán, Kirguiztán, Letonia, Libano, Lituania, ex República Yugoslava de Macedonia, Moldavia, Polonia, República Checa, Serbia y Montenegro, Siria, Eslovaquia, Eslovenia, Tajikistán, Turquía, Ucrania, Hungría y Uzbekistán. Lamentablemente, los programas de ayuda fueron suspendidos en el año 2006 por falta de presupuesto11.

Ahora bien, la disposición más emblemática sancionada durante el período del paralelismo fue sin duda alguna la Ley 24 de mayo de 1977 n° 22712 denominada ley “Ossola”. Su objetivo principal fue instituir una entidad financiera que concediera créditos para la exportación y seguros contra riesgos políticos, comerciales, cambiarios, etcétera. El mecanismo articulado por la ley fue bastante simple. El Microcrédito Central, entidad crediticia, ofrecía créditos a mediano plazo a las empresas exportadoras o a sus contrapartes extranjeras interesadas en importar productos italianos. La ley “Ossola” fue abrogada durante la década de los noventa tras la aprobación de importantes reformas. Una de ellas fue implementada por la ley “Bassanini”13 la cual diseñó una nueva estructura institucional descentralizando funciones administrativas del gobierno a favor de las regiones y las autonomías locales. El proceso fue gradual y permitió la transferencia de poderes sin reformar la Constitución. Los puntos salientes de la reforma, que fue justamente denominada “a constitución invariada14 fueron actuados mediante la Ley 15 de marzo de 1997 n° 5915. Dicha ley, por un lado reorganizó el Instituto nacional para el Comercio Exterior (ICE) y por el otro transformó la sección especial para los créditos a la exportación del Instituto Nacional de Seguros (INA) que pasó a ser un organismo público económico bajo el nombre de Instituto para los servicios de seguros del comercio exterior (SACE)[16]. Las funciones de la SACE y del ICE serán ilustradas más adelante, respectivamente, al punto 6 y 7 del presente trabajo.

Con la definitiva aprobación de la reforma constitucional del 2001 que, recordamos, modificó integralmente las competencias legislativas del Estado y de las regiones, el parlamento encomendó al gobierno la reorganización del entero corpus normativo concerniente la internacionalización de las empresas17. La primera ley de delegación legislativa instó al gobierno:

  1. A proceder con la recopilación jurídica del sector.
  2. A coordinar los esfuerzos conjuntos del Estado, las regiones y restantes sujetos intervinientes durante los procesos de internacionalización.
  3. A estipular acuerdos con organismos públicos y con entidades financieras a los efectos de utilizar servicios y dependencias de tales instituciones en el exterior.

Esta innovativa ley de delegación legislativa fue incumplida por el gobierno. Con la aprobación de la Ley 31 de marzo de 2005 n° 56 se delegó por segunda vez al gobierno para que reorganizara del sector. La nueva ley de delegación, contrariamente a la primera, subrayó cuestiones cruciales como por ejemplo:

  1. El respeto de las funciones atribuidas a los ministerios de Desarrollo Económico, Relaciones Exteriores, Economía y la reorganización de los organismos públicos previstos por el Decreto Legislativo del 31 de marzo de 1998 n° 143 (SACE, SIMEST, ICE, etc.).
  2. La reorganización de los organismos públicos teniendo en cuenta las incipientes exigencias de la política económica italiana en el contexto internacional.
  3. La racionalización de las normas financieras.
  4. El agrupamiento de los fondos de inversión para el exterior en un único fondo.
  5. La aprobación de nuevas medidas.

También la segunda ley de delegación quedó inactuada. Sin embargo, no todas fueron desestimadas por las autoridades nacionales. El artículo 53 de la Ley 23 de julio de 2009 n° 9918autorizó al gobierno a reorganizar las cámaras de comercio. Con esta medida se intentó actualizar el marco legal de las mismas sin comprometer los principios que inspiraron la reforma constitucional del 2001 que, como dijimos anteriormente, valorizó las autonomías territoriales. La delegación legislativa conferida al gobierno por el parlamento en este ámbito se ocupó de:

  1. Reorganizar las funciones y el control estatal-regional de las cámaras de comercio.
  2. Simplificar los nombramientos de los órganos ejecutivos.
  3. Garantizar mayor transparencia y responsabilidad de las organizaciones empresariales en los consejos de las cámaras.
  4. Valorizar las autonomías funcionales.
  5. Limitar la constitución de nuevas cámaras.
  6. Optimizar el rol de las cámaras de comercio en materia de orientación vocacional.
  7. Mejorar la organización.
  8. Racionalizar costos.

Indudablemente las innovaciones más importantes fueron introducidas por el artículo 2, inciso 2, letra e) del Decreto Legislativo 15 de febrero de 2010 n° 23 el cual confirió a las cámaras de comercio, singularmente o asociadamente, funciones de apoyo a la internacionalización y a la promoción del sistema italiano en el exterior coordinadas por el Ministerio de Desarrollo Económico. Las actividades de apoyo serán analizadas más adelante cuando hablemos del sistema cameral (punto 8). Luego de este breve excursus sobre las particularidades que presenta la legislación italiana, examinaremos que funciones competen a cada entidad privada u organismo público involucrado en los distintos procesos de internacionalización.

4.- El Ministerio de Desarrollo Económico

El departamento para la empresa y la internacionalización, dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico, tiene a su cargo la coordinación de los organismos públicos y privados que intervienen, directamente o indirectamente, durante las diversas fases de la internacionalización ocupándose esencialmente de:

  1. Brindar asistencia técnica a las administraciones públicas sobre el manejo y utilización de fondos estructurales europeos.
  2. Administrar el fondo para las actividades extraordinarias de promoción del made in Italy.
  3. Dirigir y supervisar el accionar de la Agencia para la promoción en el exterior y la internacionalización de las empresas italianas (ex ICE – Instituto nacional para el comercio exterior) e inspeccionar las actividades financieras realizadas por la Sociedad italiana para la empresa mixta en el exterior (SIMEST).
  4. Otorgar subsidios a entidades, asociaciones, consorcios y cámaras de comercio para las actividades promocionales.
  5. Establecer, mantener y desarrollar relaciones institucionales internacionales.
  6. Realizar estudios temáticos sobre comercio exterior utilizando las estadísticas elaboradas por el Instituto nacional de estadística (ISTAT).

El Ministerio subdividió los fondos públicos para la internacionalización de la siguiente manera. En la categoría A se encuentran los recursos económicos destinados a las actividades de promoción de los productos italianos en el interior del país y en el extranjero. En la categoría B los fondos exclusivamente utilizados para favorecer dichos procesos empresariales. En la categoría C los incentivos para la creación de empresas en el exterior. En la categoría D los recursos nacionales para la cooperación internacional. En la categoría F los fondos para la promoción del sistema de ferias y exposiciones en el exterior.

5.- La SIMEST

La Ley 23 de abril de 1990 n° 10020 creó una nueva entidad financiera llamada sociedad italiana para la empresa mixta en el exterior (SIMEST). Tiene su sede legal en Roma y el accionista principal es el Estado. El resto de las acciones se encuentran repartidas entre instituciones crediticias y organizaciones empresariales. La SIMEST fue creada para ayudar a las PYMES a ser competitivas en los mercados internacionales ocupándose específicamente de:

  1. Promover la constitución de empresas en el exterior.
  2. Invertir en paquetes accionarios de empresas extranjeras con alícuotas que no superen el 25% del capital social.
  3. Invertir en obligaciones convertibles en acciones y en derechos de opción que no superen el 25% del capital social.
  4. Participar de las acciones de consorcios temporáneos de empresas y firmar acuerdos de cooperación con empresas radicadas en el extranjero por no más del 25% del capital social.
  5. Brindar asistencia técnica, administrativa, organizativa y financiera.
  6. Realizar estudios de mercados, de factibilidad, encuestas, etcétera.
  7. Ser garante de empresas e institutos de crédito italianos o extranjeros adquiriendo paquetes accionarios en dichas empresas que no superen el 25% del capital social.
  8. Participación minoritaria en sociedades o grupos de PYMES, que presten servicios a empresas italianas en el exterior y beneficien de subsidios erogados por el Ministerio de Desarrollo Económico.
  9. Financiar empresas extranjeras, por un plazo máximo de ocho años, a través de planes otorgados por el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERS), el Banco europeo para las inversiones (BEI),la International Financial Corporation (IFC) o bien otras entidades supranacionales, que no exceda el 25% del presupuesto previsto por el programa económico de la empresa o sociedad extranjera,
  10. Invertir en empresas italianas o extranjeras que se ocupen de promoción, inversión o colaboración comercial e industrial en el exterior, por ejemplo a través de financieras, compañías de seguros, empresas de leasing o factoring.

Quedan excluidos los países miembros de la Unión Europea con preferencia de los países donde los acuerdos internacionales aseguren un clima favorable de inversión. Los programas de la SIMEST incluyen la posibilidad de obtener financiamiento a bajas tasas de interés y la garantía de la SACE21.

El Ministerio de Desarrollo Económico controla las inversiones de la SIMEST de conformidad con las previsiones del Decreto del Presidente de la Republica 28 de noviembre de 2008 n° 19722. Debido al recrudecimiento de la situación económica actual, el gobierno se vio obligado a adoptar medidas extraordinarias para combatir los efectos negativos de la crisis. Por el Decreto Ley 27 de junio de 2012 n° 87 que, cabe aclarar, no fue convertido en ley, se dispuso que las acciones de la SIMEST y de la SACE, en poder del Estado, fuesen colocadas en los mercados bursátiles. Según el decreto caducado, la Caja Depósitos y Préstamos (Cassa Depositi e Prestiti S.p.A), hubiera podido ejercer derechos de opción sobre las mismas en un plazo de 120 días a partir de la entrada en vigor del decreto mismo que, recordamos, no habiendo sido convalidado por el parlamento, ha quedado sin efecto. De cualquier manera, la SIMEST, continuará a desarrollar sus actividades con absoluta normalidad no obstante este vano tentativo de privatización del ente.

6.- La SACE

El Decreto Legislativo 31 de marzo de 1998 n° 14323 instituyó el Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero (SACE) que tiene su sede en Roma.Es supervisado por el Ministerio de Economía y desempeña sus funciones siguiendo las directivas impartidas por el CIPE.

El Decreto Ley 30 de setiembre de 2003 n° 26924, convertido por la Ley 24 de noviembre de 2003 n° 32625 transformó la SACE en sociedad por acciones cuyo accionista principal es el Estado. Como es sabido, los riesgos intrínsecos del comercio exterior recaen, por lo general, sobre el exportador. El eventual incumplimiento total o parcial de la contraparte es una constante variable en la mayor parte de las transacciones comerciales como así también los riesgos derivados por los avatares políticos o cambiarios que podrían producirse en los países importadores.

Los seguros de créditos a las exportaciones permiten a las empresas italianas minimizar el factor de riesgo mitigando el impacto económico y, consecuencialmente, aumentando la competitividad de las mismas en los mercados internacionales. Los productos financieros de la SACE incluyen una vasta gama de seguros para las PYMES contra los riesgos político-comerciales, entre los cuales se destacan las pólizas comunes, financial credits, seguros contra default, performance, prestamos societarios, project bonds etcétera.

7.- La supresión del Instituto nacional para el Comercio Exterior (ICE) y la creación de la Agencia para la promoción en el exterior y la internacionalización de las empresas italianas.

El artículo 2° de la abrogada Ley 25 de marzo de 1997 n° 6826confirió al ICE la función de promover el comercio exterior y desarrollar los procesos de internacionalización del sistema productivo italiano teniendo en cuenta las exigencias de las PYMES. Para cumplir con su cometido27 el instituto tuvo a su cargo una organización estable integrada por una sede central en Roma, 16 filiales en el interior del país y 116 secciones comerciales operativas en 88 países del mundo. Las dificultades financieras, debidas principalmente a la crisis que se originó en el 2008, obligaron al gobierno a tomar drásticas medidas de ajuste para contener el déficit presupuestario y estabilizar las finanzas públicas.

En este contexto fue dispuesta – tal como resulta en la segunda sección del título primero de la Ley 15 de julio de 2011 n° 11128 que convirtió el Decreto Ley 6 de julio de 2011 n° 9829 – la irremediable supresión, incorporación y reorganización del Instituto Nacional para el Comercio Exterior30. Según el artículo 18 del susodicho decreto “(…) las funciones atribuidas al ICE por la normativa vigente y los inherentes recursos humanos, financieros e instrumentales, incluidas las relaciones jurídicas activas y pasivas, serán transferidas, sin ningún procedimiento de liquidación (…) al Ministerio de Desarrollo Económico (…)”. Por medio de esta norma el Ministerio de Desarrollo Económico se subrogó en las relaciones jurídicas del suprimido instituto a los efectos de garantizar la continuidad institucional de las obligaciones contraídas por el ente y para cumplir con las actividades ya programadas en materia de internacionalización.

Sin embargo el gobierno, con sucesivo Decreto Ley 6 de diciembre de 2011 n° 20131, instituyó un nuevo organismo público tras la reorganización de los recursos pertenecientes al ex ICE denominado Agencia para la promoción en el exterior y la internacionalización de las empresas italianas32. “Los recursos ya destinados al ICE para el funcionamiento de las actividades de promoción y desarrollo de los intercambios comerciales con el exterior, determinados por la planilla C de la Ley 13 de diciembre de 2010 n° 220, serán transferidos a un fondo para la promoción de los intercambios e internacionalización de las empresas, instituido en el estado de previsión del Ministerio de Desarrollo Económico” aclara el artículo 19 del citado decreto.

El Decreto Ley 6 de diciembre de 2011 n° 201 fue definitivamente convertido por la Ley 22 de diciembre de 2011 n° 214 la cual atribuyó a la agencia de nueva conformación las siguientes funciones:

  1. Desarrollar la internacionalización de las empresas italianas.
  2. La comercialización de los bienes y servicios italianos en los mercados internacionales.
  3. La promoción de la imagen de los productos italianos a través de servicios de información, asistencia y asesoramiento a las empresas italianas que operan en el sector del comercio exterior.
  4. Promover la cooperación industrial, los sectores terciarios, la agricultura y la industria agroalimentaria.

La agencia deberá coordinarse con las regiones, las cámaras de comercio, los sectores empresarios, los entes privados y los organismos públicos.

Un gabinete de dirección, integrado por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, Desarrollo Económico, Economía, las regiones, la confederación general de la industria italiana, unioncamere33, red empresa italiana y la asociación bancaria italiana se encargarán de elaborar las directivas estratégicas de promoción e internacionalización. La composición inicial del gabinete fue modificada por el artículo 46 del Decreto Ley 22 de junio de 2012 n° 8334que incluyó al Ministro de turismo en las cuestiones relativas a su cartera.

Las secciones comerciales en el exterior, pertenecientes al suprimido instituto, deberán integrarse con la red diplomática italiana. El traspaso se formalizará mediante un convenio estipulado entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Desarrollo Económico. Las filiales nacionales serán cerradas a excepción de Roma y Milán. La agencia tendrá asignado un presupuesto en donde resulten separados y bien distintos los gastos de funcionamiento de los demás gastos obligatorios. El fondo para la promoción no podrá ser utilizado para cubrir gastos del personal. La agencia se financia además con los fondos europeos para los proyectos de promoción como así también por las entradas que percibe por los servicios prestados, sus inversiones, los dividendos, etcétera.

8.- El sistema cameral

Como se ha dicho anteriormente, el Decreto Legislativo 15 de febrero de 2010 n° 23 reformó las cámaras de comercio introduciendo el concepto de “sistema cameral” en el ordenamiento jurídico italiano del que participan 105 cámaras de comercio de unioncamere, 75 cámaras de comercio italianas en el exterior y 35 cámaras de comercio mixtas.

Las medidas a favor de la internacionalización comprenden el acompañamiento directo de las empresas enlos mercados internacionales, la organización de reuniones empresariales y la asistencia técnica en materia contractual, fiscal y aduanera. Existen también 67 agencias especiales35 que, con la participación de las regiones y el apoyo de las asociaciones empresariales, brindan asistencia directa a las PYMES dispuestas a internacionalizarse. Algunos ejemplos de agencias especiales – solo por citar algunas de ellas – son la Promos de Milán36, Metropoli de Florencia37, CeiPiemonte38, Italy Empowering Agency39 conocida como Promec “Promoción Módena Económica” y el Centro Exterior Veneto40.

Las cámaras de comercio italianas en el exterior, identificadas con el acrónimo CCIE, también hacen parte integral del sistema cameral ya que se dedican a favorecer los intercambios comerciales con Italia brindando asistencia a los propios asociados. Las CCIE fueron reorganizadas por medio de la Ley 1° de julio de 1970 n° 51841 la cual reconoció una asignación de fondos anuales, erogados por el Ministerio de Desarrollo Económico, para mantener los costos de funcionamiento de las mismas.

Según un informe conjunto de unioncamere y assocamerestero42las CCIE son un sujeto único en el panorama italiano ya que pueden contar con una estructura operativa en “50 países con 140 oficinas y mas de 24.000 empresas asociadas, constituidas en un 70% por empresas extranjeras interesadas en comerciar con Italia. Disponen a su vez de 600 empleados a los cuales hay que incluir otros 1.300 administradores de las estructuras camerales”.

9.- Conclusiones

Existen una serie de cuestiones que no deben ser obviadas por las empresas a la hora de encarar nuevos desafíos en el extranjero:

  1. Los mercados se transforman incesantemente.
  2. La red telemática multiplica las fuentes de información y agiliza la transmisión de datos.
  3. La liberalización de los mercados ha modificado radicalmente las reglas de la competencia y de la concurrencia.
  4. La innovación tecnológica ha transformado la cantidad, calidad y modalidad de producción.
  5. La integración de los mercados, si bien ha favorecido la delocalización de la producción, ha contribuido a su vez a la denominación del origen de los productos.
  6. Las empresas export oriented han beneficiado mayormente de los incentivos económicos previstos por la legislación respecto a las demás PYMES.

Consideraciones relativas a la legislación:

Las leyes y decretos examinados apoyan categóricamente:

  1. La constitución de joint ventures.
  2. Los acuerdos productivos.
  3. Las alianzas estratégicas con los operadores locales.
  4. La apertura de puntos de ventas y polos productivos tramite la constitución de empresas comerciales.

Como podemos apreciar, las normas aprobadas durante estos últimos años ayudan pero no resuelven in toto los problemas de las empresas. Las formas de integración y colaboración empresarial previstas por los principales sectores productivos de la economía italiana ofrecen ciertas ventajas, sobretodo a las PYMES, a la hora de conquistar nuevos mercados. Naturalmente es necesario contar con un programa serio y creíble para la internacionalización de la empresa. Además, sin inteligencia previa no será posible consolidar una posición en el exterior.

La inversión directa de las empresas, por medio de fondos públicos o privados, producen un efecto limitado en el tiempo y los resultados, claro está, no se manifiestan automáticamente.

Consideraciones sobre los organismos públicos y privados:

El legislador atribuyó a más de una entidad contemporáneamente las mismas funciones en materia de internacionalización. Como consecuencia, se han duplicado organismos públicos, asociaciones empresariales y agencias especiales obligadas no solo por las leyes sino también por los propios estatutos a competir contra las demás en el mismo rubro.

Las instituciones creadas para coordinar las políticas públicas, en vez de simplificar procedimientos, se volvieron cada vez más dispendiosas y excesivamente burocráticas incrementando, de esta manera, la confusión imperante.

Consideraciones sobre los fondos y los incentivos económicos:

El acceso a los fondos públicos por parte de las PYMES presupone no solo una adecuada fase de planificación sino también la firme intención de competir en los mercados extranjeros. La asimetría informativa, los factores de riesgo y la falta de capacitación técnica, sobretodo jurídica, son cuestiones cruciales que requieren, por parte del empresariado, la máxima atención a la hora de conquistar nuevos horizontes.

Por esta razón el Ministerio de Desarrollo Económico debería ocuparse no solo de supervisar la SIMEST y la Agencia para la promoción, sino también las empresas que utilizan una pluralidad de subsidios erogados por entes diferentes para la misma iniciativa violando, abiertamente, la normativa comunitaria sobre la utilización de los fondos públicos.

Apoyo a las PYMES:

Sería conveniente que, en el futuro mediato, se tengan en cuenta las reales necesidades de las PYMES a la hora de sancionar nuevas leyes. Esto quiere decir valorizar las economías regionales, la unidad de los esfuerzos estatales y la dimensión estratégica del comercio internacional para la economía italiana. Por consiguiente, el Estado debería reconocer ipso jure las atribuciones de las regiones y el principio de subsidiariedad sancionado por el articulo 118 de la Constitución.

Los instrumentos públicos a disposición del gobierno deberían tener en cuenta las necesidades territoriales así como la política, sobretodo en ocasión de las misiones comerciales, debería tener en cuenta las exigencias de las PYMES y no de los grandes grupos industriales italianos.

Francesco G. Leone

NOTAS:

1.- Las regiones con estatutos ordinarios, es decir aprobados por los respectivos consejos regionales con mayoría absoluta, son: Abruzos, Apulia, Basilicata, Campania, Calabria, Emilia Romaña, Lacio, Liguria, Lombardia, Marcas, Molise, Piamonte, Toscana, Umbria y Veneto.

2.- Las regiones con estatuto especial, aprobados por medio del procedimento constitucional establecido por el artículo 116 de la misma, son: Valle de Aosta, Friuli Venecia Julia, Trentino Alto Adige, Cerdeña y Sicilia.

3.- El Estado tiene competencia exclusiva en las siguientes materias: política exterior y relaciones internacionales del Estado; relación del Estado con la Unión Europea; derecho de asilo y condiciones jurídicas de los ciudadanos de Estados no pertenecientes a la Unión Europea; inmigración; relaciones entre la República y las confesiones religiosas; defensa y Fuerzas armadas; seguridad del Estado; armas, municiones y explosivos; moneda, tutela del ahorro y mercados financieros; tutela de la competencia; mercado de valores; sistema tributario y contable del Estado; repartición de los recursos financieros; órganos del Estado y sus relativas leyes electorales; referéndum estatales; elecciones del Parlamento europeo; ordenamiento y organización administrativa del Estado y de las entidades públicas nacionales; orden público y seguridad, con exclusión de la policía administrativa local; ciudadanía, estado civil y registros; jurisdicción y normas procesales; ordenamientos civiles y penales; justicia administrativa; determinación de los niveles esenciales de las prestaciones concernientes a los derechos civiles y sociales que deben ser garantizados en todo el territorio nacional; normas generales sobre instrucción; previsión social; legislación electoral, órganos de gobierno y funciones fundamentales de los Municipios, de las Provincias y de las Ciudades metropolitanas; aduana, protección de las fronteras nacionales y profilaxis internacional; pesas, medidas y determinación del tiempo; coordinación de la información estadística e informática de los datos de la administración estatal, regional y local; obras del ingenio; tutela del ambiente, del ecosistema y de los bienes culturales.

4.- Son materias concurrentes aquellas relativas a: relaciones internacionales y con la Unión europea de las regiones; comercio exterior; tutela y seguridad del trabajo; instrucción, dejando a salvo la autonomía de las instituciones escolares y con exclusión de la instrucción y formación profesional; profesiones; investigación científica e tecnológica y mantenimiento de las innovaciones para los sectores productivos; tutela de la salud; alimentación; ordenamiento deportivo; protección civil; gobierno del territorio; puertos y aeropuertos civiles; grandes redes de transporte y de navegación; ordenamiento de las comunicaciones; producción, transporte y distribución nacional de la energía; previsión complementaria e integrativa; armonización de los balances públicos y coordinación de la hacienda pública y del sistema tributario; valoración de los bienes culturales y ambientales y promoción y organización de actividades culturales; cajas de ahorro, cajas rurales, establecimientos de crédito de carácter regional; entes de crédito inmobiliario y agrario de carácter regional.

5.- Ley 1° de julio de 1970 n° 518 “Reorganización de las Cámaras de Comercio Italianas en el Exterior”; Ley 29 de julio de 1981 n° 394 “Conversión en ley, con modificaciones, del Decreto Ley 28 de mayo de 1981 n° 251 “Medidas para sostener las exportaciones italianas”; Ley 26 de febrero de 1987 n° 49 “Nueva disciplina de la cooperación italiana con los países en vías de desarrollo”; Ley 24 de abril de 1990 n° 100 “Promoción de las participaciones en sociedades o empresas mixtas en el extranjero”; Ley 20 de octubre de 1990 n° 304 “Medidas para la promoción de las exportaciones”; Ley 9 de enero de 1991 n° 19 “Normas para el desarrollo de las actividades económicas y de cooperación internacional de la región Friuli Venecia Julia, la Provincia de Beluno y demás áreas limítrofes”; Ley 26 de febrero de 1992 n° 212 “Colaboración con los países de Europa central y Oriental”; Ley 29 de diciembre 1993 n° 580 “Reorganización de las Cámaras de Comercio, Industria, Artesanías y Agricultura”.

6.- Contribuciones para el desarrollo de las exportaciones italianas.

7.- Interventos para sostener los consorcios entre PYMES industriales, comerciales y artesanas.

8.- Las disposiciones abrogadas por el decreto son las siguientes: 1) Ley 29 de octubre de 1954 n° 1083 “Contribuciones para el desarrollo de las exportaciones italianas”; 2) Ley 30 de julio de 1959 n° 623 “Incentivos a favor de las PYMES industriales y artesanas”; 3) Decreto del Presidente de la República 9 de noviembre de 1976 n° 902 “Crédito subsidiado para el sector industrial”; 4) artículos 3 e 4 de la Ley 12 de agosto de 1977 n° 675 “Intervenciones para la restructuración y la reconversión industrial”; 5) artículos 21 y 32 de la Ley 14 de mayo de 1981 n° 219 “Eventos sísmicos de noviembre del 1980 y de febrero del 1981”; 6) artículo 10 del Decreto Ley 28 de mayo de 1981 n° 251, convertido con modificaciones por la Ley 29 de julio de 1981 n° 394 “Consorcios para la exportación”; 7) artículos 9 y 17 de la Ley 6 de octubre de 1982 n° 752 “Exploración minera”; 8) artículo 1 de la Ley 19 de diciembre de 1983 n° 696 “Normas concernientes facilitaciones de la producción industrial de las PYMES y la administración extraordinaria de las grandes empresas en crisis”; 9) Ley 1° de marzo de 1986 n° 64 “Intervento extraordinario en el Mezzogiorno” [n.d.r: la expresión “Mezzogiorno” alude a las regiones del sur de Italia]; 10) artículo 3-octies Decreto Ley 26 de enero de 1987 n° 9 convertido con modificaciones por la Ley 27 de marzo de 1987 n° 121 “Fondo nacional de promoción y desarrollo del comercio”; 11) artículo 3 del Decreto Ley 9 de diciembre de 1986 n° 832, convertido con modificaciones por la Ley 6 de febrero de 1987 n° 15 “Apoyo financiero a las PYMES del sector comercial y del turismo para la locación de locales comerciales”; 12) Ley 3 de octubre de 1987 n° 399 “Facilitaciones para la producción industrial de las PYMES”; 13) artículo 15, inciso 19 de la Ley 11 de marzo de 1988 n° 67 “Compensaciones para las sociedades financiaras CFI e SOFICOOP para la gestión de las participaciones de la Ley 49/1985”.

9.- Instituido en 1967 el CIPE es un órgano de decisión política en ámbito económico y financiero. Se encarga específicamente de: a) coordinar la programación de la política económica italiana a nivel nacional, comunitario e internacional; b) estudiar la situación socioeconómica del país a los efectos de adoptar medidas estructurales más oportunas; c) impartir directivas e identificar las acciones más eficaces para alcanzar los objetivos fijados por la política económica; d) asignar los recursos financieros a los programas y proyectos de desarrollo; e) aprobar las principales iniciativas de inversión pública. Fuente: Publicaciones del departamento para la programación y la coordinación de la politica económica, “Il ruolo del CIPE e del DIPE nella programmazione e realizzazione degli investimenti pubblici”, Roma, 2009.

10.- Colaboración con los países de Europa central y oriental.

11.- Url: http://www.mincomes.it/strumenti/capitolo_d/d1.htm. Consultado el 3 de julio de 2012.

12.- Disposiciones sobre la actividad aseguradora, la financiación de créditos para la exportación de mercaderías y servicios, la ejecución de trabajos en el exterior y la cooperación económica y financiera en ámbito internacional.

13.- Al igual que la ley “Ossola”, también la ley “Bassanini” lleva el apellido del diputado que le dió impulso legislativo.

14.- Así fue denominada la reforma por sus mismos autores.

15.- Disposiciones para complementar el diseño de reorganización y racionalización de los instrumentos de apoyo a la internacionalización y a la competitividad de las empresas italianas en el exterior.

16.- Decreto Legislativo 31 de marzo de 1998 n° 143 “Disposiciones en materia di comercio exterior, a norma del artículo 4, inciso 4, letra c), y del artículo 11 de la Ley 15 de marzo de 1997 n° 59”.

17.- Artículo 9 de la Ley 29 de julio de 2003 n° 229 “Intervenciones en materia di calidad de la regulación, reorganización normativa y codificación”. Ley de simplificación 2001.

18.- Disposiciones para el desarrollo y la internacionalización de las empresas y de la energía.

19.- El actual Ministerio de Desarrollo Económico desempeña las funciones de los otrora ministerios de Actividades Productivas, Comunicaciones y Comercio Exterior.

20.- Normas sobre la promoción de la participación de las sociedades y empresas mixtas en el

21.- Entre los servicios prestados por la SIMEST podemos subrayar: 1) Los créditos a la exportación, préstamos para aminorar los intereses sobre los préstamos bancarios concedidos para realizar exportaciones e inversiones (Decreto Legislativo 31 de marzo de 1998 n° 143, Capítulo II, ex Ley 24 de mayo de 1977 n° 227); 2) Financiamientos flexibles para ejecutar programas de inserción en los mercados internacionales (Ley 6 de agosto de 2008 n° 133, artículo 6, inciso 2, letra a); 3) Financiamientos flexibles para la patrimonialización de las PYMES exportadoras (Ley 6 de agosto de 2008 n° 133, artículo 6, inciso 2, letra. C) y resolución del CIPE n° 112/09) – Actualmente suspendido – ; 4) Participación al capital social de empresas extracomunitarias (Ley 24 de abril de 1990 n° 100 y sucesivas modificaciones); 5) Participación al capital social de empresas comunitarias; 6) Fondo de venture capital para favorecer las inversiones italianas en China, la Federación Rusa, el área del Mediterráneo, África, Medio Oriente, los Balcanes, América Central y América del Sur; 7) Fondo de venture capital para facilitar la fase de start up de las empresas; 8) Financiamientos flexibles para realizar estudios de factibilidad y programas de asistencia técnica sobre inversiones en el exterior (Ley 6 de agosto de 2008 n° 133, articulo 6, inciso 2, letra b); 9) Servicios de asistencia profesional para las empresas, búsqueda de la contraparte, oportunidades de inversión, parques industriales, advisory, procurement, etcétera; 10) Manejo de fondos comunitarios y programas NIF. Fuente: www.simest.it consultado el 25 de junio de 2012.

22.- Reglamento organizativo del Ministerio de Desarrollo Económico.

23.- Disposiciones en materia de comercio exterior, con arreglo del artículo 4, inciso 4, letra c), y del artículo 11 de la Ley 15 de marzo de 1997 n° 59.

24.- Disposiciones urgentes destinadas a favorecer el desarrollo y para corregir la tendencia de las cuentas públicas.

25.- Conversión en ley, con modificaciones, del Decreto Ley 30 de septiembre de 2003 n° 269.

26.- Reforma del Instituto Nacional para el Comercio Exterior.

27.- Fuente: ex Instituto Nacional para el Comercio Exterior. Plan trienal 2011/2013 para la racionalización en la utilización de la dotación instrumental, automóviles oficiales e inmuebles.

28.- Racionalización y monitoreo de gastos de la administración pública.

29.- Disposiciones urgentes para la estabilización financiera.

30.- Artículo 17 “L’Istituto nazionale per il commercio estero (ICE) è soppresso a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto”.

31.- Disposiciones urgentes para el crecimiento, la equidad y la consolidación de las cuentas públicas.

32.- La nueva agencia es un ente dotado de personalidad jurídica de derecho publico, controlada y supervisada por el Ministerio de Desarrollo Económico conjuntamente con el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Economía en las materias de respectiva competencia.

33.- Entidad que agrupa a las camaras de comercio italianas.

34.- Medidas urgentes para el crecimiento de la nación.

35.- Las agencias especiales son entidades constituidas por las cámaras de comercio que se encuentran regidas por el código civil y dotadas de personalidad tributaria.

36.- Url: http://www.promos-milano.it. Consultado el 30 de junio de 2012.

37.- Url: http://www.promofirenze.com. Consultado el 30 de junio de 2012.

38.- Url: http://www.centroestero.org. Consultado el 30 de junio de 2012.

39.- Url: http://www.modenaemiliaromagna.it. Consultado el 30 de junio de 2012.

40.- Url: http://www.centroesteroveneto.com. Consultado el 30 de junio de 2012.

41.- Reordenamiento de las Cámaras de Comercio italianas en el exterior.

42.- Presentado a la comisión de “Actividades Productivas” de la Cámara de Diputados el 24 de marzo de 2011.

[ITALIANO] Terre rare in sudamerica: analisi della legislazione mineraria argentina.

(Articolo pubblicato in rivista Diritto & Diritti – ISSN 1127-8579 – l’8 dicembre 2011)


Introduzione

Come noto, le terre rare1 sono indispensabili per la produzione delle componenti dei nuovi prodotti hi tech2 e per le tecnologie militari. La Cina, con più del novanta percento del traffico mondiale, vanta una posizione dominante, per non dire monopolistica nelle transazioni aventi ad oggetto i preziosi minerali. La scarsità delle risorse e la contrazione dell’offerta cinese, in un momento di espansione della domanda globale di tecnologia, induce a presagire una impennata del prezzo delle terre rare nel prossimo futuro.

Analizzando le altre grandi nazioni, osserviamo come Stati Uniti, Australia e Brasile stiano cercando di incrementare, faticosamente, la propria produzione. Anche l’Europa è intenta a costituire scorte per garantirsi una relativa autonomia3. Il Giappone – in controtendenza rispetto alle nazioni – è impegnato nella ricerca di materiali alternativi per soddisfare il fabbisogno delle proprie industrie specializzate nella tecnologia più avanzata.

Le grandi corporazioni, interessate a scommettere sulle terre rare, devono disporre, innanzitutto, di ingenti capitali da utilizzare durante le fasi di pianificazione, studio, esplorazione e progettazione. L’elevato rischio connesso alle operazioni estrattive ed i tempi medio lunghi per poter quantificare i profitti sono altre variabili da considerare. Infine, resta il problema – del tutto prevedibile – relativo agli alti costi ambientali.

Nel contesto sopra delineato, l’Argentina, con il suo vasto territorio inesplorato, un altissimo potenziale geologico, una appetibile legislazione mineraria ed una equilibrata normativa ambientale, si propone di attirare massicci investimenti esteri in questo strategico settore dell’economia. Il governo Argentino ha già rilasciato concessioni per lo sfruttamento di terre rare nelle località di Rodeo de los Molles (Provincia di San Luis), Cachi (Provincia di Salta), Sierra de Mumampa (Provincia di Santiago del Estero) e Farallón Negro (Provincia di Catamarca). Il presente articolo intende analizzare la legislazione mineraria locale dal punto di vista dell’investitore italiano.

Uno Stato federale

L’Argentina è una repubblica federale divisa in ventitré Province ed una Città autonoma4. Queste frazioni di territorio equivalgono, in linea di massima, alle nostre regioni. In realtà le Province argentine, diversamente dalle Regioni italiane, possono esercitare tutti i poteri che non hanno delegato al governo federale5, come ad esempio, amministrare la giustizia ed occuparsi di tutte le questioni che non rientrano nella giurisdizione federale. Possono nominare magistrati, costituire tribunali, emanare codici di procedura Civile e penale e perfino erigere una propria Corte Suprema Provinciale con funzioni di giudice di ultima istanza. Il Municipio, ovvero l’ente territoriale più vicino al cittadino, potrà essere paragonato, seguendo questo modello, al nostro Comune.

Il codice minerario

La Costituzione Argentina conferisce al Parlamento il potere di emanare un codice minerario6. Si tratta, naturalmente, di una specificazione nell’ordine delle fonti del diritto. Orbene il código minero7 non solo si occupa di regolare i diritti e gli obblighi derivanti dall’attività estrattiva in Argentina; vuole altresì regolamentare i procedimenti connessi allo sfruttamento delle risorse minerarie. Il suo articolo 9 impedisce allo Stato argentino di disporre e di sfruttare liberamente le miniere se non nei casi stabiliti dalla legge8. In questo modo, lo Stato, si spoglia dell’iniziativa economica in favore dei privati riservandosi la riscossione dei canoni di concessioni e delle relative royalties9. Questa peculiarità dell’ordinamento argentino rappresenta una vera e propria opportunità d’affari sia per gli operatori locali che per le multinazionali del settore.

La proprietà delle miniere

Si tratta di una questione molto dibattuta in dottrina. Una teoria sostiene che il proprietario del fondo è anche proprietario del sottosuolo. Un altro criterio attribuisce allo Stato ed alle Province la proprietà delle miniere10. Una terza via attribuisce alla persona che scopre una miniera la proprietà su di essa11.

Le miniere, secondo il codice minerario, sono beni della Nazione argentina o meglio delle Province e costituiscono una proprietà distinta e separata rispetto al terreno dove sorgono12. Esse sono considerate beni immobili alle quali si applica, per quanto compatibili, le norme sulla proprietà del Codice Civile argentino, salvo le disposizioni speciali contenute nel codice minerario, che prevalgono rispetto alla normativa generale13.

L’utilizzazione delle miniere potrà essere ottenuta attraverso la concessione amministrativa14 rilasciata dall’autorità competente – generalmente dalle Province – in seguito alla scoperta o dismissione delle mine vacanti15. La scoperta avviene quando una esplorazione autorizzata – ovvero un soggetto privato, in maniera incidentale – trova un giacimento non registrato. Colui che dichiara la scoperta è tenuto a presentare una relazione da consegnare all’autorità mineraria provinciale dichiarando le proprie generalità, quelle del proprietario del terreno, le circostanze del ritrovamento e consegnare alcuni campioni del minerale estratto. Una volta verificata l’originalità della scoperta, viene data pubblicità erga omnes. In forza della concessione, quindi, il concessionario non solo detiene il diritto di esclusiva in una frazione di territorio, ma anche la proprietà sulle future scoperte. Inoltre potrà anche esigere, dal proprietario del fondo, la vendita del terreno dove è situata la miniera16. Se il terreno appartiene allo Stato o al Municipio, tale cessione sarà a titolo gratuito fino a quando la miniera non sarà abbandonata o dichiarata vacante. Se i terreni appartengono ai privati, il prezzo di acquisto che il concessionario sarà tenuto a versare al proprietario verrà determinato sulla base del valore di mercato della proprietà fondiaria.

La concessione ha una durata illimitata e la stessa legge tende a vietare la divisione materiale delle miniere in favore di più proprietari. Fra gli obblighi che gravano sul proprietario delle miniere si possono annoverare:

  1. Presentare una relazione tecnica all’autorità mineraria;
  2. Corrispondere un canone annuale, pena la perdita della concessione;
  3. Rispettare tutte le norme di sicurezza del lavoro nelle miniere;
  4. Presentare una relazione sull’impatto ambientale.
Dominio originario dello Stato e c.d. “proprietà particolare” dei privati

Si tratta, come abbiamo visto, di un punto controverso e decisamente atipico per i giuristi italiani. E’ opportuno, pertanto, evidenziare il dominio dello Stato da una parte, e la peculiare figura della c.d. “proprietà” in capo ai concessionari dall’altra.

Il codice minerario sancisce, nel suo articolo 10, che senza pregiudicare il dominio originario dello Stato -riconosciuto dall’articolo 7- la proprietà particolare delle miniere si costituisce attraverso la concessione legale17. Ovvero, quando lo Stato concede una miniera ai privati, istituendo su di essa una proprietà particolare, non si spoglia del suo dominio originario18. Lo mantiene. Di conseguenza, se il concessionario non adempie gli obblighi che derivano dalla concessione, quest’ultima decade e lo Stato, in virtù di quel dominio sulla miniera, potrà stipulare, con altri terzi, una nuova concessione mineraria.

La distinzione appena fatta, fra dominio originario ed imprescrittibile dello Stato e la c.d. “proprietà particolare” in capo allo scopritore – illimitata nel tempo – ma pur sempre soggetta alle condizioni della concessione, rappresenta una peculiarità dell’ordinamento argentino. Nell’esposizione dei motivi della legge n° 22.259 – riforma del Codice Minerario – il legislatore spiega, senza giri di parole, che il diritto dei proprietari delle miniere coesiste con il dominio originario dello Stato. Ciò posto, dato che lo Stato non può sfruttare le miniere se non attraverso l’intervento dei privati, ai fini pratici la problematica sulla proprietà delle miniere poco interessa, nel concreto, al concessionario, visto che la concessione gli consente di sfruttare la miniera senza intromissioni da parte delle autorità amministrative. Al proprietario della miniera – concessionario o scopritore che sia – incombe solo la responsabilità per i pregiudizi arrecati ai terzi e ai lavoratori. Al lavoratore che per cause di servizio cessa di lavorare va riconosciuto un indennizzo che deve essere corrisposto dal concessionario della miniera, non dallo Stato.

Infine è importante evidenziare, che le miniere, pur rappresentando una categoria di proprietà speciale, sono sottoposte agli stessi principi della proprietà comune. Ne consegue che i proprietari potranno:

  1. Esercitare tutte le azioni in difesa della proprietà contenute nel Codice Civile argentino.
  2. Essere privati della stessa – solo ed esclusivamente – nei termini stabiliti dall’articolo 17 della Costituzione Argentina, il quale dispone che la proprietà è inviolabile e che nessuno può esserne spogliato se non in virtù di una sentenza.

Si osservi, inoltre, che la pubblica utilità del bene – requisito indispensabile per l’espropriazione – deve essere espressamente disposta da una norma di legge.

Classificazione delle miniere

Secondo il più volte citato codice minerario, le miniere, si possono dividere in tre tipologie.

  1. Le miniere che appartengono esclusivamente allo Stato e che potranno essere sfruttate in seguito a concessioni rilasciate dalle autorità competenti;
  2. Le miniere date in concessione, preferibilmente, al proprietario del suolo e quelle destinate allo sfruttamento comune;
  3. Le miniere che appartengono unicamente al proprietario e che nessuno potrà sfruttare senza il suo assenso, salvo per i già menzionati motivi di pubblica utilità.

Nella prima categoria rientrano le miniere metallifere19, di combustibile20, arsenico, quarzo, feldspato, mica, fluorita, fosfato, zolfo, borato, wallostonite, pietre preziose e vapori endogeni. Nella seconda categoria rientrano le sabbie metallifere e le pietre preziose che si trovano nei fiumi e le sorgenti d’acqua, le grotte, cave, miniere aperte – già sfruttate nel passato – ed attualmente in stato di abbandono, le torbiere, saline, salsedine, i metalli non compresi nella prima categoria, le terre alluminose, abrasive, ocri, resine, steatite, baritina, graffito, caolino, sali alcaline o alcalino terrosi, amianto, bentonite, zeolite, ed altri minerali. La terza categoria è composta dalle terre argillose impiegate nell’edilizia, vettovagliamento ed ornamento. I minerali e le sostanze non comprese nelle sopraccitate categorie – incolpevolmente omesse oppure non ancora individuate dal legislatore – saranno catalogate con una legge successiva in una delle tre categorie precedenti. La scissione fra la proprietà del fondo e la proprietà delle miniere, inibisce allo Stato di esplorare con o senza monopolio, uno o vari tipi di minerali compresi nelle categorie delle terre rare: questo impedimento accresce l’opportunità dell’iniziativa dei privati.

La normativa nazionale sugli investimenti21

Con la legge n° 24.196, l’Argentina ha dato vita ad un regime speciale per stimolare gli investimenti nel settore minerario. Tale regime prevede che le persone fisiche e giuridiche residenti e le persone giuridiche straniere – ma stabilite secondo il diritto argentino – possano beneficiare di agevolazioni se iscritti in un apposito registro22. Anche le persone e le imprese di servizi minerari così come gli enti pubblici nazionali, provinciali e municipali devono aderirvi per godere dei benefici.

Le attività comprese nel regime speciale sono la prospezione, l’esplorazione, lo sviluppo, la preparazione e l’estrazione di sostanze minerali individuate dal codice minerario, compresi i relativi processi e le fasi di lavorazione. Non rientrano le attività collegate all’estrazione di idrocarburi liquidi e gassosi ed i processi industriali di lavorazione del cemento e delle ceramiche. Il regime speciale prevede – fra le altre cose – la stabilità fiscale per trent’anni dal momento della presentazione dello studio di fattibilità. Sono compresi tutti i tributi diretti, tasse e contribuzioni impositive così come i dazi ed altri gravami d’importazione ed esportazione. In questo modo, le imprese minerarie, non vedranno incrementare la pressione fiscale da parte dello Stato, delle Province o dei Municipi che aderiscono al sopraccitato regime speciale. Questo beneficio si estende alle nuove attività minerarie ed a quelle già esistenti. Non saranno applicati nuovi tributi – salvo che le disposizioni siano di maggior favore per il contribuente- né modificazioni ai meccanismi o procedimenti per la determinazione della base imponibile dei tributi, per la deroga delle esenzioni, per l’eliminazione delle deduzioni concordate, per l’incorporazione di situazioni non previste nell’ambito di un tributo, eccetera. Infine, è prevista l’esenzione doganale per i macchinari, impianti, ricambi, e materiale importato per l’attività mineraria.

Normativa bilaterale a garanzia degli investimenti

L’Italia ha firmato con l’Argentina un accordo sulla promozione e protezione degli investimenti entrato in vigore il 14 ottobre 1993. Con Legge 282/82 è stata data esecuzione alla Convenzione Bilaterale in materia di doppia imposizione fiscale fra l’Italia e l’Argentina. L’accordo sulla promozione e protezione degli investimenti intende per “investimento” ogni diritto di natura economica conferito per legge o per contratto, nonché ogni licenza e concessione rilasciata in conformità alle disposizioni vigenti per l’esercizio di tali attività economiche, comprese quelle di prospezione, coltivazione, estrazione e sfruttamento di risorse naturali. Anche se non dichiarata espressamente, l’attività mineraria ed estrattiva è considerata investimento in quanto diritto di natura economica conferito mediante concessione.

Sono “investitori” le persone giuridiche costituite conformemente alla normativa argentina, con sede nel territorio argentino e riconosciuta dallo Stato come ente pubblico esercente attività economiche, le società di persone o di capitali, le fondazioni, le associazioni indipendentemente dal fatto che la loro responsabilità sia limitata o meno. In caso di nazionalizzazione ed esproprio, l’Argentina si impegna a non adottare provvedimenti che limitino, a tempo determinato od indeterminato, i diritti di proprietà, di possesso, di controllo o di godimento inerenti agli investimenti effettuati dall’investitore italiano, salvo specifiche disposizioni di leggi, sentenze e decisioni emanate dai competenti tribunali nonché altre disposizioni non discriminatorie di carattere generale destinate a disciplinare le attività economiche. Gli investimenti esteri italiani non saranno direttamente o indirettamente nazionalizzati, espropriati, requisiti o soggetti a provvedimenti aventi analoghi effetti nel territorio argentino, a meno che non si verifichino le seguenti condizioni:

  1. che i relativi provvedimenti rispondano ad esigenze di pubblica utilità, di sicurezza o di interesse nazionale;
  2. che siano stati adottati in conformità alle procedure di legge previste;
  3. che non siano discriminatori né contrari a diverso impegno assunto;
  4. che siano accompagnati da disposizioni che prevedano il pagamento di un risarcimento adeguato, effettivo ed immediato.

Il risarcimento, secondo il trattato, sarà equivalente all’effettivo valore di mercato dell’investimento immediatamente prima del momento in cui le decisioni di nazionalizzazione e di esproprio siano state annunciate o rese pubbliche e sarà determinato in base a parametri tecnici internazionalmente accettati. Qualora un valore di mercato non possa essere sollecitamente accertato, il risarcimento verrà determinato sulla base di una equa valutazione degli elementi costitutivi e distintivi di impresa nonché delle componenti e dei risultati delle correlate attività imprenditoriali. Il risarcimento comprenderà gli interessi, maturati alla data di pagamento, calcolati al normale tasso di interesse commerciale. In mancanza di un accordo fra l’investitore italiano e l’autorità argentina che ha adottato il provvedimento, l’ammontare del risarcimento verrà definito secondo le modalità di soluzione delle controversie. Il risarcimento, una volta determinato, verrà prontamente pagato nella valuta nella quale l’investimento sia stato effettuato, ovvero, in una valuta liberamente convertibile accettata dall’investitore e ne sarà autorizzato il rimpatrio.

L’Argentina garantisce agli investitori italiani, dopo l’assolvimento di ogni obbligo fiscale e conformemente alle disposizioni della rispettiva normativa bancaria, il libero trasferimento all’estero, nella valuta nella quale l’investimento sia stato realizzato o in altra valuta convertibile, senza indebito ritardo, al tasso di cambio applicabile alla data dei trasferimenti, di:

  • capitali, quote aggiuntive di capitale ed incrementi di capitale utilizzati per mantenimento e sviluppo di investimenti;
  • redditi definiti dall’accordo bilaterale;
  • somme derivanti dalla realizzazione di attività di bilancio ovvero della totale o parziale vendita o liquidazione di un investimento, inclusi eventuali plusvalenze e incrementi del capitale iniziale investito;
  • somme destinate al rimborso di prestiti effettivamente assunti per investimenti o direttamente collegati con questi ultimi nonché somme destinate al pagamento degli interessi relativi;
  • compensi ed indennità percepite derivati da lavoro subordinato o da servizi prestati nella realizzazione di investimenti effettuati ne proprio territorio, secondo le modalità previste dalle leggi e dai regolamenti nazionali vigenti, come altresì compensi per assistenza e servizi tecnici;
  • risarcimenti.

Il libero trasferimento avrà luogo entro i sei mesi dalla richiesta. L’Argentina non potrà ricusare, sospendere a tempo indeterminato o privare di contenuti tale diritto. Ciascuna parte conserva il diritto, in caso di eccezionali difficoltà di bilancia dei pagamenti, di stabilire limitazioni ai trasferimenti in forma equa, senza discriminazioni e in conformità ai propri obblighi internazionali. Tali limitazioni non potranno superare, per ciascun investitore, una durata di trentasei mesi ed includeranno la facoltà per l’investitore di ottenere un trasferimento frazionato in rate di durata non superiore a diciotto mesi. Il governo argentino assicurerà in ogni momento agli investitori italiani il libero trasferimento dei dividendi effettivamente distribuiti, in valuta proveniente dalle proprie esportazioni.

Legislazione ambientale

Come già anticipato, lo sfruttamento intensivo delle terre rare crea problemi di inquinamento ambientale. La Costituzione Argentina, nel suo articolo 41, stabilisce che tutti, indistintamente se cittadini e stranieri, hanno diritto ad un ambiente sano con conseguente obbligo di preservarlo. Le autorità nazionali devono, pertanto, fissare i livelli minimi di tutela. Le Province, invece, si riservano la facoltà di complementare tali disposizioni. La peculiarità del diritto ambientale argentino risiede nella sua naturale tendenza a ripristinare la situazione di fatto una volta accertato il danno ambientale. Si tratta di un vero e proprio obbligo di riparazione che deriva dalla tradizione civilistica argentina. Vi sono poi altre leggi a tutela dell’ambiente. La legge n° 25.675, nota come “legge ambientale”, disciplina i fatti leciti o illeciti che mediante azioni od omissioni provochino danni ambientali. L’elemento qualitativo introdotto da questa norma è il preminente interesse collettivo. Il danno ambientale, infatti, viene definito come qualunque alterazione significativa che modifichi negativamente l’ambiente, le sue risorse, l’equilibro dell’ecosistema, o i beni o i valori collettivi.

Nello specifico, dispone l’articolo 2823, che “colui che causa un danno ambientale sarà oggettivamente responsabile per il suo ripristino allo stato precedente della sua produzione”. Il termine “oggettivamente” in realtà introduce la responsabilità oggettiva, e si riferisce all’esecuzione di un atto che per colpa o per negligenza provochi ad un altro un danno24 ma anche a qualsiasi danno causato da coloro che agiscono in rapporto di dipendenza, o delle cose che si utilizzano, o che sono in sua custodia25. La responsabilità per i danni ambientali in Argentina presenta alcuni contorni di elevata incertezza. La menzionata legge ambientale, nel suo articolo 2926, esclude la responsabilità quando “(…) nonostante si siano adottate tutte le misure per evitarli e senza colpa concorrente da parte del responsabile, i danni si sono verificati per colpa esclusiva della vittima o di altro terzo per i quali non si deve rispondere”. La responsabilità civile o penale per il danno ambientale è indipendente da quella amministrativa.

Anche la legge n° 24.196 sugli investimenti nel settore minerario vuole occuparsi della tutela dell’ambiente. Le imprese iscritte al regime speciale sono obbligate a costituire un fondo finalizzato ad una sorta di “previsione” per la conservazione dell’ambiente. Questo fondo è a discrezione delle imprese e sarà considerato come carico deducibile delle imposte sul reddito27. In questo modo lo Stato vuole evitare che successive esigenze in materia ambientale violino il regime di stabilità fiscale.

Infine, il Código Minero impone alle persone fisiche e giuridiche – siano esse pubbliche o private – il rispetto delle sua sezione seconda, appositamente dedicata alla protezione ambientale. Le norme prevedono che il titolare della miniera sia responsabile per i danni ambientali – diretti ed indiretti – provocati dal suo comportamento, dai suoi collaboratori o da altri in nome suo durante la prospezione, l’esplorazione, lo sfruttamento, lo sviluppo, la preparazione, l’estrazione e lo stoccaggio dei minerali. Rientrano in questa previsione di responsabilità le attività poste in essere per la chiusura della miniera. La sezione è molto dettagliata. Stabilisce procedimenti, metodi e prestazioni che i proprietari delle miniere devono rispettare. Prima di ogni attività rilevante, i concessionari devono presentare una relazione sull’impatto ambientale. La relazione deve contenere, fra le altre cose, il tipo di azione che si intende compiere e gli eventuali rischi per l’ambiente. Durante la fase di esplorazione, la relazione dovrà contenere una descrizione dei metodi estrattivi e delle misure di protezione necessarie per l’ambientale. Le autorità devono preventivamente approvare la relazione, entro e non oltre sessanta giorni dal momento della presentazione, prima di cominciare le attività. Se la relazione presentata non è esaustiva, entro trenta giorni dalla comunicazione dell’autorità amministrativa, deve essere presentata una nuova. Le relazioni di impatto ambientale devono essere aggiornate dall’interessato ogni due anni. Presso l’autorità mineraria provinciale è istituito un Registro dei Contravventori e fra le sanzioni che possono essere irrogate vi sono la multa, la sospensione della validità del certificato di qualità ambientale dei prodotti estratti, il risarcimento – rectius: riparazione – per i danni ambientali e la chiusura temporale delle miniere. In caso di tre infrazioni gravi è prevista la chiusura definitiva della miniera e la revoca della concessione. Le Province devono vigilare sulla corretta applicazione delle disposizioni di questa sezione.

Conclusioni

Alla luce del brevissimo esame della regolamentazione argentina in ordine alla concessione mineraria ed alla proprietà delle miniere, si evidenzia quindi, una distinzione fra dominio e proprietà delle stesse. Ciò posto, tale distinzione teorica non impedisce all’investitore privato, argentino o straniero che sia, di disporre, godere, sfruttare ed alienare questi beni.

La giurisprudenza argentina è ricca di riferimenti che rendono il diritto minerario sempre più speciale ed autonomo – e di conseguenza – sempre più operativo. Queste pronunce se da un lato hanno ribadito il dominio dello Stato, dall’altro confermano la piena possibilità in capo al privato di operare e ragionare nell’ottica del proprietario, con ampie cautele legali poste a tutela dell’investimento .

In particolare, si osserva come il diritto argentino permetta agli investitori stranieri di effettuare investimenti minerari nel paese alle stesse condizioni degli investitori residenti, senza bisogno di preventive approvazioni o di una qualche procedura di registrazione prodromica. Le terre rare presenti nell’entroterra argentino, in un contesto così favorevole all’investitore straniero, non si presentano quindi come semplici risorse minerarie. Sono, soprattutto, beni strategici che attendono una giusta collocazione nei mercati internazionali.

Francesco G. Leone

Marco Sbrocca

NOTE:

1.- Secondo the International Union of Pure and Applied Chemistry, le terre rare sono diciassette elementi della tavola periodica in particolare lo scandio (Sc), ittrio (Y), lantanio (La), cerio (Ce), praseodimio (Pr), neodimio (Nd), promezio (Pm) , samario (Sm), europio (Eu), gadolinio (Gd), terbio (Tb), disprosio (Dy), olmio (Ho), erbio (Er), tulio (Tm), itterbio (Yb), lutezio (Lu).

2.- Superconduttori, magneti, catalizzatori, laser, fibra ottica, eccetera.

3.- Fonte rapporto SEC(2008)-2741 della Commissione Europea “The raw materials initiative – meeting our critical needs for growth and jobs in Europe”.

4.- La Città di Buenos Aires -denominata anche Capitale Federale- ha una autonomia speciale non paragonabile alle prerogative riservate alle Province.

5.- Costituzione della Repubblica Argentina, articolo 121 “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”

6.- Costituzione della Repubblica Argentina, articolo 75 comma 12.

7.- Noto anche come Legge n° 1919.

8.- Legge n° 1919, articolo 9 “El Estado no puede explotar ni disponer de las minas, sino en los casos expresados en la presente ley”.

9.- Sono le percentuali fisse calcolate sulla base della quantità di materiale estratto. Attualmente l’aliquota è del 3%.

10.- Data la natura federale dell’Argentina, possiamo dire che sono state le Province a delegare il Congreso Nacional affinché quest’ultimo stabilisca un regime di proprietà distinto dal diritto civile mediante le previsioni contenute nel codice minerario.

11.- Combinato disposto della Legge n° 1919, articolo 8° “Concédese a los particulares la facultad de buscar minas, de aprovecharlas y disponer de ellas como dueños, con arreglo a las prescripciones de este Código” e articolo 44 “Las minas se adquieren en virtud de la concesión legal otorgada por autoridad competente con arreglo a las prescripciones del presente Código. Son objeto de concesión los descubrimientos y las minas caducas o vacantes”.

12.- Legge n° 1919, articolo 7 ”Las minas son bienes privados de la Nación o de las Provincias, según el territorio en que se encuentren”.

13.- Legge n° 1919, articolo 12 “Las minas son inmuebles. Se consideran también inmuebles las cosas destinadas a la explotación con el carácter de perpetuidad,(…)”.

14.- In realtà si dovrebbe parlare di sola “concessione mineraria” per ribadire la specificità del diritto minerario nella legislazione argentina e mai di mera concessione, dato che questo istituto, sembra carente di tutti gli elementi costitutivi richiesti dal diritto amministrativo argentino.

15.- Legge n° 1919, articolo 44 “Las minas se adquieren en virtud de la concesión legal otorgada por autoridad competente con arreglo a las prescripciones del presente Código. Son objeto de concesión: a) Los descubrimientos. B) Las minas caducadas y vacantes”.

16.- Legge n° 1919, articolo 156 “La concesión de una mina comprende el derecho de exigir la venta del terreno correspondiente. Mientras tanto, se sujetará a lo dispuesto en el parágrafo de las servidumbres”.

17.- Legge n° 1919, articolo 10 “Sin perjuicio del dominio originario del Estado reconocido por el Artículo 7º, la propiedad particular de las minas se establece por la concesión legal”.

18.- La parola dominio nel ordinamento italiano viene utilizzata per elencare tre situazioni ben distinte: proprietà, possesso e detenzione. Mentre la prima è una situazione formale e, in quanto tale, garantisce al titolare i massimi poteri possibili rispetto ad una cosa, le altre due sono situazioni materiali e determinano l’attribuzione al soggetto attivo solo di taluni poteri.

19.- Oro, argento, platino, mercurio, rame, ferro, piombo, stagno, zinco, nichel, cobalto, bismuto, manganeso, antimonio, wolfram, alluminio, berillio, vanadio, cadmio, tantalio, molibdeno, litio e potassio.

20.- Carbone, lignito, antracite ed idrocarburi solidi.

21.- L’Argentina ha ratificato la Convenzione di Washington del 1965 per la composizione delle controversie relative agli investimenti fra Stati e cittadini d’altri Stati e la Convenzione di New York del 1958 per il riconoscimento e l’esecuzione delle sentenze arbitrali straniere. I trattati internazionali, secondo la Costituzione della Repubblica Argentina, articolo 75, comma 22 sono superiori alle leggi.

22.- Vedi Autoridad de Aplicación Ley n° 25.429.

23.- Legge n° 25.675, articolo 28 “El que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso de que no sea técnicamente factible, la indemnización sustitutiva que determine la justicia ordinaria interviniente, deberá depositarse en el Fondo de Compensación Ambiental que se crea por la presente, el cual será administrado por la autoridad de aplicación, sin perjuicio de otras acciones judiciales que pudieran corresponder”.

24.- Codice Civile argentino, articolo 1109 “Todo el que ejecuta un hecho, que por su culpa o negligencia ocasiona un daño a otro, está obligado a la reparación del perjuicio. Esta obligación es regida por las mismas disposiciones relativas a los delitos del derecho civil”.

25.- Codice Civile argentino, articolo 1113 “La obligación del que ha causado un daño se extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia, o por las cosas de que se sirve, o que tiene a su cuidado”. 26.- Legge n° 25.675, articolo 29 “La exención de responsabilidad sólo se producirá acreditando que, a pesar de haberse adoptado todas las medidas destinadas a evitarlo y sin mediar culpa concurrente del responsable, los daños se produjeron por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por quien no debe responder”.

27.- Legge n° 24.196, articolo 23 “A los efectos de prevenir y subsanar las alteraciones que en el medio ambiente pueda ocasionar la actividad minera, las empresas deberán constituir una previsión especial para tal fin. La fijación del importe anual de dicha previsión quedará a criterio de la empresa, pero se considerará como cargo deducible en la determinación del impuesto a las ganancias, hasta una suma equivalente al cinco por ciento (5%) de los costos operativos de extracción y beneficio. Los montos no utilizados por la previsión establecida en el párrafo anterior deberán ser restituidos al balance impositivo del impuesto a las ganancias al finalizar el ciclo productivo”.

28.- Vedi S. T. Jujuy, Sala II, 7/3/84, “Lamas, Pastor C.”, “E.D.” del 1/10/84, pag. 7, C.S.J.N., 3/5/79, “Yacimientos Petrolíferos Fiscales v. Provincia de Mendoza y otro”, C.S.J.N., 2/8/88, “Provincia de Mendoza v. Estado Nacional”, “L.L:”, 1989 – A – 449, con nota de Guillermo J. Cano; “E.D.”, 129 – 73.